Владислав Иноземцев: Система упра
[www.vedomosti.ru]
Радикальные рыночные реформы в любой стране кардинально изменяют систему управления — как экономикой, так и обществом в целом. Обычно это выражается, во-первых, в демонтаже административной вертикали власти и переходе к демократическим процедурам на всех уровнях, во-вторых, в сокращении роли государства в распределении ресурсов и иных хозяйственных процессах и, в-третьих, в появлении независимого арбитра в лице судебной власти. По сути, переход от плановой экономики к рыночной предполагает изменение статуса бюрократии с сакрального на функциональный. В большинстве осуществивших данный транзит стран так и произошло. Россия и Китай во многом остались исключениями, хотя различия между системами управления в этих странах трудно переоценить.

В 1990-е гг. статус государственного служащего в России оказался резко обесцененным. С одной стороны, чиновники оказались оттеснены от управления наиболее высокодоходными активами, а бюджетные потоки сократились до минимума; с другой стороны, на определенное время они заняли подчиненное по отношению к демократическим институтам власти положение. Средняя официальная зарплата работников органов госуправления в 1995 г. составляла 504 000 руб., или менее $180, а случаи коррупции часто выявлялись в том числе и потому, что их разоблачение становилось элементом открытой и публичной политической борьбы.

Однако в 2000-е гг. обретение власти в России«силовой олигархией» повернуло процессы вспять. Практически преодоленная было сакрализация образа чиновника была восстановлена. Цифры здесь говорят сами за себя. Численность лиц, замещавших государственные должности гражданской службы в органах власти, в России выросла с 485 000 в 1999 г. до 868 000 в 2009-м; средняя заработная плата госслужащего за тот же период — с 1800 до 23 900 руб.; общие траты только на федеральные органы власти достигнут в 2011 г. (согласно бюджетной росписи) 844,6 млрд руб., или $29,2 млрд, — что всего на 8% (при расчете по текущему курсу) меньше, чем в США с вдвое большим населением и в 7,5 раза превосходящей российскую экономикой. Произошел также отказ от демократических методов выстраивания системы власти; ее сменила новая вертикаль, которая установила контроль над формированием региональных элит, ограничила финансовую самостоятельность органов местного самоуправления(если в 2000 г. расходы региональных и местных бюджетов составляли 90,5% от расходов федерального бюджета, то в 2009 г. эта доля сократилась до 65,1%), создала партийную систему, позволяющую практически полностью отказываться от демократических процедур. При этом правящая партия, которая во времена СССР была реальным носителем власти и отчасти даже выступала инструментом позитивного меритократического отбора, стала в наши дни орудием прямого доминирования бюрократии. Я уж не говорю о том, какую роль властная элита придает сейчас подчеркиванию видимых черт своего доминирования, — мигалки, спецтрассы и все прочее стало свидетельством того, что она воспринимает себя как класс, а Россию — как типичное сословное общество. В последние годы подтверждением тому стала передача части административных функций«по наследству» детям и родственникам высших чиновников.

Почему так произошло? На мой взгляд, неправильно видеть в этом лишь «злой умысел» Владимира Путина или объяснять случившееся особенностями российской истории. Причина скорее заключена в том, что десакрализация власти в 1990-е гг., сама по себе позитивная, не сопровождалась обретением ею функциональных черт. Государство было оттеснено на обочину, но оно не было реформировано. Главной ошибкой преобразований, проведенных в 1990-е гг., стало то, что реформаторы не создали профессионального класса государственных служащих, не внедрили европейские нормы оплаты их труда и оценки их работы, не создали механизм самовоспроизводства этой социальной группы.

Именно поэтому нынешняя российская власть не способна управлять обществом так, как того требуют реалии XXI в. Она не может четко определить направления и ориентиры его развития, место России в глобальном разделении труда; даже распределяя все возрастающие финансовые ресурсы, не гарантирует никаких результатов их использования. Может, это покажется кому-то странным на фоне нынешней трескотни о перевооружении армии, но на протяжении 1990-х в войска поступило 120 танков Т-90, а в 2000-е — 64; 92 новые межконтинентальные баллистические ракеты — и 27; 100 самолетов различных типов — и три. Стоимость гособоронзаказа выросла за этот период более чем в четыре раза. То же самое касается строительства дорог, переоборудования больниц и школ и всего остального.

Сама природа нынешнего режима требует от него предпочтения краткосрочных и сиюминутных целей перспективным. Эффективность работы государственного сектора сегодня более чем вдвое ниже рыночного, но это никак не мешает ему разрастаться. При этом, став типичным сословием внутри общества, российская бюрократия устанавливает для себя особые нормы поведения и во все большей мере становится неуязвимой для закона. Чиновники, работники правоохранительных органов, их дети и родственники в массе своей избегают заслуженных наказаний, если совершают правонарушения самого разного рода. Так создается система некомпетентной и не намеренной бороться за повышение компетентности власти.

Данная система управления нереформируема. Опыт четырехлетнего правления президента Дмитрия Медведева, как к нему ни относиться, показал, что задача модернизации противоречит логике развития системы, которая чувствует себя комфортно лишь в условиях постоянного роста издержек, расходов и коррупционного дохода. Все эти условия в полной мере противоречат принципам модернизации, предполагающей повышение эффективности и измерение успешности власти степенью такого повышения. Впереди маячит жесткое столкновение с реальностью: власть, основывающая свою легитимность на повышении благосостояния граждан и росте международного влияния страны, на деле не обладает инструментами обеспечения этих результатов, а лишь не противится действию случайных трендов. Она понимает это, стремясь капсулироваться, оградить себя от случайностей и найти братьев если не по разуму, то по духу. Отсюда желание Владимира Путина вернуться в Кремль, отсюда же попытки создать Евразийский союз, объединяющий столь же неестественные режимы, отсюда же и растущая агрессивность риторики в отношении западного мира.

Сложившаяся в России система государственного управления не имеет аналогов среди успешных стран. Но для того, чтобы у широких масс населения возникли сомнения в ее оптимальности, она должна доказать, что не может быть успешной. Этого не случится ни сегодня, ни завтра. Запас ее прочности еще довольно значителен, но направление развития вполне ясно. Именно опасение такого хода вещей заставило китайских товарищей пойти по совершенно другому(и пока демонстрирующему лучшие результаты) пути.

Проект «Слово и дело» призван познакомить российского читателя с мнениями китайских специалистов по 12 направлениям развития России и Китая. Сегодняшняя тема — система государственного управления — открывается статьей Владислава Иноземцева. Статья экспертов из КНР выйдет во вторник, 29.11.2011.

Автор — доктор экономических наук, директор Центра исследований постиндустриального общества, главный редактор журнала «Свободная мысль